Certificatele de conformitate și calitate reprezintă o problemă caracteristică în stabilirea cerințelor de calificare și selecție în domeniul achizițiilor sectoriale. Dacă autoritățile contractante a căror achiziții sunt reglementate de Legea nr. 131/2015 au o experiență mai mare în aplicarea unui mecanism transparent de achiziții, și deseori prin propriile greșeli au ajuns să înțeleagă diferența dintre aceste acte și să le solicite corespunzător, în cazul entităților contractante care desfășoară achizițiile conform Legii nr. 74/2020 privind achizițiile în sectoarele energeticii, apei, transporturilor și serviciilor poștale, există încă o multitudine de achiziții, unde apar probleme din cauza neînțelegerii corecte a acestor certificate. Aceeași problemă persistă și în rândul operatorilor economici specializați în activități economice aferente sectoarelor de utilități.
În prezentul articol vom analiza câteva astfel de spețe și vom face o claritate cu privire la certificatele respective.
În primul rând, diferența dintre aceste două acte constituie faptul că, certificatul de calitate se emite pentru un bun concret, spre exemplu pentru automobilul marca X cu VIN-ul (număr de identificare a vehiculului) 1234239237 care este unul unic. Acest certificat confirmă faptul că automobilul respectiv corespunde nivelului de calitate stabilit de către producător. Așadar, producătorul decide care este nivelul de calitate al produselor sale. Dacă este un producător cu renume pentru bunurile sale calitative, spre exemplu Mercedes-Benz, atunci un astfel de certificat va avea o valoare mai mare. Or potențialii cumpărători cunosc că fabrica Mercedes-Benz confirmă calitatea automobilului produs. Dacă este un producător mai puțin renumit pentru calitate și mai mult pentru defecte (aici nu vom da un nume pentru a nu denigra), atunci certificatul de calitate emis de către acesta va valora mai puțin. Or potențialii cumpărători nici nu au mari așteptări privind calitatea de la respectivul producător.
În esență, certificatul de calitate nu confirmă decât angajamentul sau promisiunea producătorului privind faptul că respectivul bun este „calitativ”. Însă, ce includem noi în definiția termenului „calitate”, nu neapărat este același lucru pe care-l include și producătorul. În lipsa unor reglementări detaliate, certificatul de calitate poate fi emis pentru aproape orice bun. Respectiv, atunci când entitatea contractantă solicită un certificat de calitate, urmează să specifice exact ce înțelege prin noțiunea „calitate”. Spre exemplu, în cazul automobilului, entitatea contractantă poate indica că prin certificatul de calitate, producătorul (sau eventual distribuitorul, dacă își asumă asta) să confirme că ,,durata de funcționare normală a automobilului este de 25 an; costul total maxim de reparație a defecțiunilor care pot apărea în primii 10 ani este de 30 de mii de lei; durata de funcționare normală a motorului este 1 000 000 km; etc.). Drept urmare, toate cerințele de calitate pe care entitatea contractantă le solicită, pot fi cerute a fi incluse și în certificatul de calitate. Astfel, în caz de defecțiune, chiar și peste 15 ani, să poată fi tras la răspundere nu ofertantul (care între timp poate nici nu mai există) ci producătorul nemijlocit sau în cel mai rău caz, distribuitorul local (care, în cazul Mercedes-Benz poate să se schimbe între timp).
Certificatul de conformitate la rândul său, este un document emis de către o altă entitate decât producătorul. Acesta întrunește următoarele condiții: are un organism de certificare, care este o instituție independentă; are laborator sau contracte cu laboratoare și nemijlocit verifică bunurile de un anumit model al producătorului. În cele din urmă, constată dacă respectivele bunuri sunt sau nu conforme anumitor standarde tehnice naționale/internaționale.
Art. 2 din Legea nr. 235/2011 privind activităţile de acreditare şi de evaluare a conformităţii, reglementează noțiunea de „certificat de conformitate” – „document care atestă că un produs identificat corespunzător a fost supus procedurilor de evaluare a conformității și că, la momentul evaluării, produsul este conform cerințelor specificate aplicabile”.
Iar art. 73 alin. (3) din Legea nr. 74/2020 prevede: ,,(1) În cazul în care entitatea contractantă solicită prezentarea unor certificate, emise de organisme independente, prin care se atestă faptul că operatorul economic respectă anumite standarde de asigurare a calității, aceasta trebuie să se raporteze la sistemele de asigurare a calității, bazate pe seriile de standarde europene relevante, certificate de organisme conforme cu seriile de standarde europene privind certificarea, sau la standarde internaționale pertinente, emise de organisme acreditate.”
Un exemplu sunt standardele europene de emisii la automobile. În Republica Moldova ele nu sunt aplicabile, însă entitățile contractante cărora le pasă de mediu, ar putea să le aplice fără niciun impediment (Decizia ANSC Nr. 03D-747-21 din 29.10.2021). Cel mai înalt standard este EURO-6. Pentru automobile ușoare pe benzină, acesta impune că la 1 km parcurs, automobilul să emită substanțe în cantități mai mici sau egale cu: CO2 – 1 g, HC – 0.1g, NMHC – 0.068 g, NOx (noxe) – 60 mg. Respectiv, producătorul care dorește, solicită unui organism de certificare să-i emită un certificat de conformitate cu EURO-6. Organismul de certificare vine la uzina producătorului, alege în mod aleatoriu câteva automobile (în dependență de regulile organismului de certificare) și le supune testărilor, fie la laboratorul său, fie la unul subcontractat. La laborator se instalează dispozitive specializate care măsoară cantitatea de poluanți în gazele de eșapament și le indică în rezultatele testării. În dependență de aceste rezultate, organismul de certificare emite sau refuză emiterea unui certificat de conformitate EURO-6. Aceeași schemă se aplică și pentru alte standarde de conformitate, care există la nivel internațional pentru aproape orice tip de produs.
Menționăm, aceste teste costă foarte mulți bani, respectiv, producătorii care își asumă să le efectueze sunt nevoiți să crească prețul la produsele lor pentru a compensa costurile suportate pe certificare. Iată de ce există și o diferență de preț dintre produsele certificate și cele necertificate. Acest lucru nu înseamnă neapărat și o diferență de calitate, totuși, dacă un produs este certificat corespunzător există o probabilitate mult mai mare ca acesta să fie mai calitativ decât unul necertificat. Or, lipsa certificării poate fi din simplul motiv că producătorul cunoaște că bunul său nu va trece certificare, și drept urmare nici nu-l supune acestei proceduri, ulterior se orientează către consumatorii care pun accent pe preț și nu pe calitate.
Un alt aspect important este faptul că standardele de conformitate diferă de la un stat la altul. În spațiul UE există certificatele EN, în spațiul ex-sovietic se utilizează mai sunt certificatele GOST, în Republica Moldova – SM, la nivel internațional – ISO. În consecință, atunci când se impune cerința de întrunire a unui standard de conformitate, entitatea contractantă urmează să indice și expresia ,,sau echivalent” pentru a nu restrânge concurența. Expresia dată se referă la alte standarde, care însă confirmă aceiași parametri tehnici sau superiori standardului de bază cerut. Spre exemplu, dacă standardul EURO-6 stabilește anumite cerințe față de poluanții din gazele de eșapament în UE, în alte state există standarde similare: în SUA – Tier 2 sau Tier 3, care este și mai strict decât EURO-6; în Mexic – EPA 10; în Brazilia – Proconve L7; în China – China 6a sau China 6b, care este deja mai strict decât EURO-6. De obicei, producătorii certifică produsele doar în conformitate cu standardele naționale or, ar fi prea costisitor să le certifice pentru standardele din fiecare piață de desfacere. Totodată, statele încearcă să adopte reglementări similare privind calitatea, pentru a nu periclita comerțul internațional.
Însă, chiar și în lipsa mențiunii ,,sau echivalent”, autoritatea contractantă are obligația conform art. 73 alin. (2) din Legea nr. 74/2020, să accepte certificări echivalente celei solicitate:
„(2) În conformitate cu principiul recunoașterii reciproce, entitatea contractantă are obligația de a accepta certificatele echivalente emise de organismele stabilite în statele membre ale Uniunii Europene. În cazul în care operatorul economic nu deține un certificat de calitate astfel cum este solicitat de entitatea contractantă, aceasta din urmă are obligația de a accepta orice alte certificări, prezentate de operatorul economic respectiv, în măsura în care acestea confirmă asigurarea unui nivel corespunzător al calității”.
Deși norma dată se referă la certificatele de calitate, ea urmează a fi aplicată prin analogie și certificatelor de conformitate. O abordare inversă ar contraveni principiului nediscriminării în cadrul achizițiilor sectoriale.
În practică, entitățile contracte confundă aceste acte și de cele mai multe ori nu formulează corect cerințele de calificare ale respectivelor acte.
Spre exemplu, la o achiziție de stâlpi din beton, Î.S. ,,Moldelectrica” a cerut prezentarea atât a certificatului de conformitate, cât și de calitate pentru stâlpi, fără a specifica însă standardele și cerințele tehnice ce trebuie confirmate prin certificatele respective. Acest lucru a creat confuzie în rândul ofertanților, care au propus bunuri cu nivele diferite de conformitate și calitate, respectiv a fost depusă și o contestație la Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor (ANSC):
Decizia Nr. 03D-530-23 din 10.08.2023
Aceeași eroare a comis-o și „BĂLȚI-GAZ” SRL, la procedura de achiziție nr. MD-1676529376370, pentru achiziția de cuplaje și adaptoare din fontă, unde a cerut un certificat, fără a specifica însă ce fel de certificat și la ce standarde se referă:
Drept rezultat, entitatea contractantă a considerat că niște scrisori de recomandare și diplome din partea unor autorități publice ar satisface cerința dată. În urma unei contestații depuse, ANSC a găsit greșită respectiva abordare. Or, autoritățile publice indicate nu sunt organisme independente de certificare și chiar dacă nu s-a cerut întrunirea unui anumit standard, ofertanții urmau să confirme îndeplinirea măcar a unui standard de calitate relevant:
Decizia Nr. 03D-301-23 Data: 19.05.2023
La o altă procedură organizată de către „Chișinău-gaz” SRL pentru achiziția vopselelor și lacurilor (MD-1680587072511), entitatea contractantă a comis aceeași eroare indicând faptul că ofertanții trebuie să prezinte un certificat de conformitate, fără a specifica cerințele/standardele de conformitate ce trebuie întrunite. Ofertantul desemnat câștigător a prezentat un certificat emis în Turcia. Contestatorul a indicat că respectivul certificat de conformitate nu a fost recunoscut pe teritoriul Republicii Moldova. Or art. 31 alin. (1), (2), (3) și (4) din Legea nr. 235/2011 prevăd:
,,(1) Se recunosc certificatele de conformitate sau rapoartele de încercări emise de organismele de evaluare a conformităţii notificate, acreditate de organismele naționale de acreditare semnatare ale Acordului de recunoaştere multilaterală cu Cooperarea Europeană pentru Acreditare, eliberate pentru produsele importate din statele membre ale Uniunii Europene, traduse în limba română şi confirmate prin semnătura importatorului.
(2) Se recunosc certificatele de conformitate sau rapoartele de încercări emise de organisme de evaluare a conformităţii străine, în baza acordurilor bilaterale de recunoaştere reciprocă a activităţilor de evaluare a conformităţii. Recunoaşterea certificatelor de conformitate se efectuează prin eliberarea unui nou certificat de conformitate de către organismele de certificare acreditate de Centrul Naţional de Acreditare.
(3) Pentru recunoaşterea certificatului de conformitate prevăzut la alin. (2), solicitantul prezintă organismului de certificare acreditat în Republica Moldova pentru acelaşi domeniu o cerere, originalul sau copia, autentificată de organizaţia emitentă, a certificatului de conformitate din ţara de origine a produsului, precum şi originalul sau copia, autentificată de organizaţia emitentă, a raportului de încercări privind încercările efectuate în scopul certificării.
(4) Organismul de certificare prevăzut la alin. (3) efectuează identificarea (originea; proprietăţile organoleptice, după caz; legalitatea, cantitatea şi marcarea) produselor şi aduce la cunoştinţă solicitantului decizia de eliberare a certificatului de conformitate naţional. În cazul unei decizii negative, se relatează în scris motivarea clară a refuzului de recunoaştere a certificatului de conformitate emis de un organism de evaluare a conformităţii străin.”
În baza acestor prevederi, dacă pentru plasarea pe piața Republicii Moldova este necesară certificarea corespunzătoare a unui bun, atunci certificările acestuia urmează a fi supuse unei proceduri de recunoaștere (excepție când este emis în Moldova sau UE). Dacă autoritatea contractantă dorește să impună această recunoașterea certificării chiar și acolo unde legislația națională nu impune respectiva certificare, atunci acest lucru urmează a fi menționat expres în anunțul de participare.
ANSC a respins pretenția contestatorului or lipsea în anunțul de participare o cerință în acest sens, iar operatorii economici urmând să se asigure că respectă legislația la plasarea bunurilor pe piață:
Decizia ANSC Nr. 03D-355-23 din 13.06.2023
Într-o altă procedură de achiziție, pentru procurarea de țevi din oțel organizată de către S.A. ,,Termoelectrica”, în anunțul de participare s-a cerut prezentarea unui certificat de conformitate sau de calitate, sau a unui raport de încercări, fără însă a specifica vreun standard anume, fapt ce din nou a creat confuzii în rândul operatorilor economici, ulterior la contestație:
Decizia ANSC Nr. 03D-255-23 din 02.05.2023
Spețele analizate le redăm pe scurt în următorul tabel:
În concluzie, aceste cauze examinate de ANSC, dar și încă câteva zeci de alte proceduri analizate, relevă o abordare formalistă din partea entităților contractante la stabilirea cerințelor de calificare, ce vizează certificatele de conformitate și/sau calitate. Deseori, această cerință se impune pur formal, fără o analiză corespunzătoare a efectului pe care ea trebuie să-l aibă asupra calificării ofertanților și a bunurilor procurate. Deși certificatele menționate reprezintă un document foarte important, care poate asigura un nivel anumit de calitate a bunurilor procurate, entitățile contractante neglijează analiza tehnică corespunzătoare a problemei date, înainte de a lansa achiziția. Or termenul ,,standarde de conformitate sau calitate” este foarte vast, inclusiv multe dintre standardele existente sunt depășite moral și nu mai asigură o calitate corespunzătoare dezvoltării contemporane. Respectiv, este de datoria entităților contractante să studieze bine piața bunurilor pe care doresc să le achiziționeze și să stabilească acele standarde de conformitate sau calitate care asigură cel mai bine necesitățile entității. Iar includerea cerințelor de prezentare a certificatelor de conformitate fără referință la standardele relevante, nu face decât să ducă în eroare ofertanții și să crească probabilitatea contestării rezultatelor achizițiilor.
